“高空抛物致人危险行为”应纳入治安处罚
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高空抛物行为，与我们每一个人的安全息息相关。随着我国现代化进程的不断加快，街区制的逐步推行，高层建筑抛掷物、坠落物致人重伤甚至死亡事件时有发生。“重庆烟灰缸致人重伤案”“济南菜板致人死亡案”“深圳玻璃致小学生死亡案”给我们敲响了警钟。鉴于此类事件诉讼成本高、执行难，刑法追究取证难，现行治安管理处罚依据又不足的现状和困境，在修改治安管理处罚法时，必须发挥治安行政法的前置规制作用，在妨害公共安全部分增加规定对“高空抛物致人危险的行为予以治安处罚”，推动国家治理体系现代化。
随着现代化城市建设进程的推进，现实生活中，高层建筑不明抛掷物、坠落物致人损害的情形时有发生。高空抛物严重危害人们生命、财产安全，随着街区制的逐步推行，此类风险将进一步增大。如何控制、化解这种风险和危险，除了从社会层面对公民进行道德教育与规范以外，有必要同步完善相关法律法规，通过发挥法律的规范作用，充分利用治安行政法来达到保障公共安全的目的。建议在治安管理处罚法妨害公共安全部分增加规定对“高空抛物致人危险的行为予以治安处罚”。
一
街区制的推行增加了高空抛物危害发生的风险
街区制，是国际上通行的城市建设布局的一种形式，它的特点是在城市规划的道路边上建设房子，且不设围墙。
2016年2月，《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。街区制在增加公共道路和路网密度的同时，也使行人和车流无论是在时间上还是空间上都更多地暴露在高层建筑之下。
高空抛物危险取决于两个因素，高空抛物行为和人或物位于高层建筑之下，任一因素的增多都加大发生危害的风险。街区制的推行，客观上使人或物将更多地位于高层建筑之下。也就是说，如果不采取相应措施减少高空抛物行为，随着街区制的推行，高空抛物发生危害的风险势必增加。
二
当前高空抛物危害相关法律困境及治安规制的必要性
（一）诉讼成本高、执行难
2010年7月1日起实施的《中华人民共和国侵权责任法》第八十七条规定了不明抛掷物、坠落物损害责任：从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。该条规定填补了高空抛物法律的空白，一定程度上解决了困扰司法实践的难题，但其中瑕疵也显而易见。法律制定的初衷是为了保护受害人的利益，分担其损失，但在司法实践中，诉讼对象多、耗时长，特别是执行难，难以实现立法目的。
以2000年的“重庆烟灰缸致人重伤案”为例，当年当地法院根据过错推定原则判决22户承担责任合计赔偿16万余元。然而，判决生效14年时，真正按照法院判决执行的只有3个户主，总共执行到位的款项不足两万元。
与共同危险行为的行为人承担连带责任的法理基础所不同的是，高空抛物致人危险行为与共同危险行为具有本质的不同，前者是单一行为，后者的当事人均具有危险行为，是数个不同的行为。
共同危险行为中的每个行为人都实施了危及行为，在道德上具有可责难性，所以规定所有实施了危及行为的人承担责任是合理的；无过错即无责任，而侵权责任法第八十七条规定的不明抛掷物、坠落物损害责任让无过错的当事人承担责任，他们难以接受。
针对单个的高空抛物致人危险行为来牵连“可能加害的建筑物使用人”营造了人人自危的社会氛围，会使人们对司法失去信心，认为是“葫芦僧判断葫芦案”，容易引发更多的社会矛盾，反而不利于社会秩序的稳定。这种规定往往对潜在的侵权人没有起到教育作用，对真正的侵权实施人而言却只是受到较轻的处罚，既没有经济上应有的付出，也没有从思想上引起重视，更谈不上加强谨慎注意义务，没有发挥法律应有的教育、指引作用，影响了司法公信力。
（二）刑法追究遭遇取证难
当高空抛物致人危险行为造成人身伤亡和重大财物损失时，就涉嫌刑事犯罪，结合抛物者的主观恶意程度，相应的罪名主要有：故意杀人罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、过失致人死亡罪、以危险方法危害公共安全罪。即便涉嫌如此严重的犯罪，仍然可能无法严惩抛物行为人。
由于刑事案件一般都会涉及对人身自由的限制和惩罚，甚至是对生命权的剥夺，故而其证据要求相当严格。有罪定案的决定、裁判必须做到犯罪事实情节清楚、证据确凿充分、排除合理怀疑；对于事实不清、证据不足的案件，不能作出有罪的定案决定和裁判，否则要依法予以改正或纠正。具体到高空抛物，众所周知——取证难。当然，取证难不是束手无策、放纵的理由。应该说，侵权责任法第八十七条的规定是对取证难一定程度上的补救，但存在上文所述的容易引发新的矛盾的弊病。
我们相信，随着科学技术的进步，取证难会逐步得到解决。问题的关键是，达到刑事案件立案标准的高空抛物，对受害人或其家属而言通常都已经遭受重大损失。即使抓获嫌疑人，一方面，由于犯罪嫌疑人畏罪心理严重也难以供述，一方面也难以挽回受害人或其家属遭受的身心伤害。
（三）现行治安管理处罚依据牵强
高空抛物行为看似侵害的是某个特定被害人的权益，实际上是对经过高楼附近的不特定第三人的侵害，这种行为是对公共安全的威胁，属于典型的妨害公共安全行为。但是，治安管理处罚法关于妨害公共安全的一类处罚规定，没有明确将此行为纳入其中，甚至没有可供援引的兜底条款。
据报道，上海黄浦、广东顺德警方曾以“扰乱公共秩序”为由将高空抛物行为人行政拘留。
现行治安管理处罚法规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。也就是说，治安管理处罚法规定的违法行为与刑法罪行分类性质上具有一致性。反观司法实践中对高空抛物涉嫌刑事案件的罪名，无论是故意杀人罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、过失致人死亡罪，还是以危险方法危害公共安全罪，都限于妨害公共安全和侵犯人身权利、财产权利两类，没有一起以涉嫌“扰乱公共秩序”立案侦查的。所以，以“扰乱公共秩序”对高空抛物行为人处罚是治安管理处罚法相关条款缺位。
综上，鉴于民法诉讼成本高、执行难，刑法追究遭遇取证难，现行治安管理处罚依据又不足的现状和困境，在修改治安管理处罚法时，必须发挥治安行政法的前置规制作用，在妨害公共安全部分增加“高空抛物致人危险的予以治安处罚的规定”。
三
高空抛物致人危险行为纳入治安管理处罚法设定的可能性
从高空抛物侵害发生的两个决定因素来看，人或物位于高层建筑之下客观上不减反增，那么，要降低侵害发生的风险，必须且只能从控制高空抛物行为入手。
从前述可知，无论民事诉讼还是刑事处罚，除“以其他危险方法危害公共安全”之外，均以已经产生实际侵害结果、甚至严重结果为前提。那些侥幸没有产生实际侵害后果的，即使已经将公共安全置于危险中，抛物行为人也难以被追究法律责任。如果一律依据刑法“以其他危险方法危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”追究刑事责任，则有些过重。那么，要控制高空抛物行为，最恰当的当属将其纳入治安管理处罚法妨害公共安全行为处罚。
当然，这是指已经对公共安全产生威胁的危险行为，那些譬如抛塑料袋、扔报纸，即使砸着人或物也不足以产生后果的行为不能纳入治安处罚。
治安管理处罚法关于妨害公共安全行为的全部规定，在客观方面构成要求均是行为犯，即只要实施了对公共安全形成一种潜在的威胁，就构成相应行为，不要求造成实际侵害后果。如果造成侵害后果的，以其造成的侵害后果定性处罚，通常已涉嫌刑事犯罪。高空抛物致人危险行为完全符合治安管理处罚法妨害公共安全行为的要求。将高空抛物致人危险行为纳入治安管理处罚法处罚，恰好填补了行政处罚的缺位，实现由行政处罚到刑事处罚的递进，从立法上搭建起全方位的责任体系，避免只有出了严重后果才有法律依据明确法律责任的尴尬。
四
高空抛物致人危险行为纳入治安规制的作用和意义
相对于刑罚的严厉性而言，治安管理处罚起到预防和教育的作用，发挥的是治理功能，引导公民自觉履行谨慎义务，预防、减少严重结果的发生。
有人会说，高空抛物刑事证据取证难，纳入治安管理处罚法行政处罚取证就不难了吗？
一方面，相对于犯罪而言，由于危害后果的程度不同，无需面临巨额赔偿，从心理上而言，加害人更敢于承担责任，容易陈述事实；
另一方面，行政处罚的证明要求相较刑事犯罪要略低，查证的难度自然要低一些。
即使同样面临着很可能“处罚无着”的情况下，为什么还要纳入？
首先，发挥法律的指引作用。通过法律条文明确告诉人们，高空抛物致人危险行为，即使没有造成任何后果，只要做了就要承担法律责任，帮助人们在思想上引起重视，自觉履行谨慎义务。
其次，发挥法律的教育作用。相对于犯罪活动而言，违反治安管理行为发生的数量较多、涉及的面也更加广泛。这样，在大幅度增加受案基数的情况下，即使没有提高手段，能够取证查处的绝对数也必然增加。通过公安机关严格执法，及时教育、惩戒行为人，教育周围人，逐步提高人们的自觉意识。
再次，通过普法教育，在全社会形成互相监督、全民防范氛围，通过家长、学校以及全社会的努力，让“不能高空抛物”如同“不能偷东西”观念一样在人们心中生根。
总之，将高空抛物致人危险行为纳入治安规制，意在通过规范人们的行为，强制对高空抛物危险行为的处罚，促进高空抛物行为的减少，最终降低高空抛物严重侵害发生的风险，充分发挥法律的预防作用。
五
高空抛物致人危险行为治安规制的设定模式
建议治安管理处罚以拘留为主，以严厉的自由罚惩罚行为人教育潜在行为人，情节较轻的可予以罚款处罚。
实际工作中，有报道称
武汉市城管队员上门向抛物行为人按《武汉市市容环境卫生管理条例》有关规定予以50元处罚；
南昌市有依据《南昌市城市管理条例》“从建筑物、构筑物内向外抛掷废弃物的，由城市管理行政执法部门责令改正，给予警告，并可以处五十元以上一百元以下罚款”处罚案例；
上海市依据《城市生活垃圾管理办法》中“随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处以5000元以上5万元以下的罚款。个人有以上行为的，处以200元以下的罚款”条款对个人进行处罚。
以上事例，作为综合治理高空抛物顽疾的方法之一，无疑是应该肯定的。尤其是治安管理处罚法尚没有明确将高空抛物危险行为纳入处罚情况下，制订或发挥相关行政法规作用进行行政处罚是非常积极的举措。但是，处罚事由和执法机关引导公民关注的仅仅是对环境的影响，忽视了更为重要的对公共安全的威胁，处罚力度不足以引起行为人的重视，更不会教育潜在行为人。因此，在全国范围内统一制定位级更高、处罚更严厉的法律进行处罚显得尤为迫切、必要。
现行治安管理处罚法妨害公共安全行为共十条规定，其中九条可拘留，只能警告或罚款的只有一条，显示立法者对妨害公共安全行为犯必须严惩的态度。
我们认为，高空抛物致人危险行为也应该实行相当的处罚种类，以拘留为主。可作如下规定：
高空抛物致人危险，处五日以上十日以下拘留；情节较重（如致人轻微伤）的处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款。
治理高空抛物行为，需要全社会参与，需要多措并举，形成合力。我们不能苛求一条治安管理处罚条文根治高空抛物所有行为，只有高空抛物致人危险的行为才可予以治安处罚，对于坠落物和明显不产生危险的抛掷行为不属于妨害公共安全行为，不能予以治安处罚。但我们须认识到，治安管理处罚法在维护社会治安秩序、保障公共安全方面的重要担当，将高空抛物致人危险行为纳入其中，必将发挥积极的作用。
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作者简介
谢德明：男，安徽大学法学学士、南京大学公共管理硕士、安徽省马鞍山市公安局开发区分局法制大队大队长、 公职律师。
王 红：河南省信阳市公安局老城分局治安大队副大队长、 郑州大学医学学士、非执业注册会计师。
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